“高质量推进立法工作。落实深化立法领域改革要求，坚持改革和法治相统一。预安排审议34件法律案。”日前提请审议并获批准的全国人大常委会工作报告（下称“报告”），透露了2025年度国家立法工作的动向。
报告显示，2025年预安排审议34件法律案，涉及经济、社会、文化、生态、安全等多个领域，其中，备受关注的民营经济促进法、反不正当竞争法、托育服务法、食品安全法、治安管理处罚法等均在列。值得一提的是，报告提及人工智能等新兴领域的立法工作，提出将围绕人工智能、数字经济、大数据等新兴领域加强立法研究。
“从政治到经济、社会、文化等领域，均有不少立法、修法的工作进展。”中国政法大学法学院教授张力告诉第一财经，“其中，有些计划新制定的法律属于填补空白性的，如托育服务法。有些计划修订的法律虽然不是填补空白，但在当前具有鲜明的问题指向。”
填补哪些法律空白？
在经济领域，2025年度国家立法工作中的重点之一无疑是民营经济促进法。
近年来，我国民营经济呈现出快速发展的势头，对国家经济的贡献日益显著，此前国家已经出台不少促进民营经济发展的方针政策，也有中小企业促进法、优化营商环境条例等法律法规为民营经济保驾护航，但始终缺少一部专门关于民营经济发展的基础性法律，因此近几年业界对出台民营经济促进法的呼声大涨。
民营经济促进法的草案征求意见稿于去年10月向社会公开征求意见；去年12月，民营经济促进法草案正式提请全国人大常委会进行了初次审议，上个月24日，民营经济促进法草案二审稿也已提请审议。
制定民营经济促进法此前被写入全国人大常委会2024年度立法工作计划，此次再被今年全国人大常委会工作报告提及，其立法进程有望在今年得到进一步推进。
此外，报告还明确指出将制定金融法。2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》正式对外公布，在深化金融体制改革部分明确提到，“制定金融法。”
北京大学法学院教授郭雳在一篇公开发表的文章中表示，我国现行金融领域立法，有些重要金融法律在很长一段时间未得到修订，存在立法空白甚至形成监管盲区，有些方面的立法缺少高维度的共识，需要一部基础性法律夯基垒台。“制定金融法为金融活动提供了基础法律框架和规则，明确各方的权利和义务，为金融市场的有序运行提供法律依据。”
金融法的制定事实上已经被提上日程。在2024年9月6日举行的国新办新闻发布会上，司法部立法二局负责人姜杉介绍，目前有关部门正在抓紧研究起草金融法草案，司法部也参与了相关工作。
在社会、文化领域立法方面，被业界期待已久的“托育服务法”出现在报告中。
在当下，婴幼儿托育服务作为促进人口高质量发展的重要支持措施，其重要性愈加凸显，但与之相对的是托育服务面临的诸多问题——地方重视程度不高，有效供给不足；运营成本难降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱项多；综合监管不完善，存在安全隐患等。
尽管已有现行法律纳入了托育服务的相关规定，但缺少一部专门的法律对托育领域加以规范，始终难以避免覆盖范围有限、保障水平低等问题。中国政法大学法学院教授张力告诉第一财经，对托育服务进行专门立法，在当前的背景下具有重要意义，不仅是对0-3岁婴幼儿早期发展的保障，是对未成年人群体合法权益保护的完整覆盖，也是对家庭的扶持，让有意愿生育的家庭能够得到更为充分的公共服务。
于2023年9月7日发布的十四届全国人大常委会立法规划曾将托育服务法列入第二类项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。此次报告将托育服务法列入2025年预安排审议的34件法律案中，其立法工作有望在今年得到推进。
为完善国家安全体系和公共安全治理机制，今年还将继续推进制定突发公共卫生事件应对法。2024年6月7日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，讨论《中华人民共和国突发公共卫生事件应对法（草案）》。会议讨论并原则通过草案，决定将草案提请全国人大常委会审议。
2024年9月10日，十四届全国人大常委会第十一次会议举行第一次全体会议，国务院提出了关于提请审议突发公共卫生事件应对法草案的议案。而后2024年9月13日至10月12日，该草案公开征求意见。
回应哪些现实问题？
围绕完善国家安全体系和公共安全治理机制，今年还将推进修改道路交通安全法和食品安全法。
我国道路交通安全法自2004年5月1日起施行，法律基础为“有人驾驶”，自动驾驶汽车上道路通行是当初立法者无法预料的新生事物。尽管可以通过政策文件的形式逐步完善，但法律效力层级不够。
在自动驾驶技术快速发展的背景下，周光权代表曾于去年召开的十四届全国人大二次会议上提出《关于促进和规范自动驾驶的建议》，建议及时推动修改道路交通安全法等上位法，增设“自动驾驶”章节条文，推进高级别自动驾驶商业化落地。
对于上述建议，公安部积极与全国人大常委会法工委、司法部等国家立法机关沟通协调，推动道路交通安全法修订，并结合自动驾驶发展最新进展，积极提出立法建议，完善自动驾驶相关条款，为自动驾驶产业发展提供更加坚实的法律保障。
此次报告提及2025年将修改道路交通安全法，在张力看来，这在当前具有鲜明的问题指向。他指出，“道路交通安全法21年由公安部公开征求过意见，停滞多年后进入修法议程，有助于及时回应重点机动车辆通行管理、电动自行车事故风险上升、自动驾驶汽车上路通行等现实问题，也有助于为地方因地制宜进行衔接立法提供上位法依据，减少交通事故带来的伤亡数量。”
在修改进程中的食品安全法则有望在液态食品（如食用油等）运输环节的风险应对方面，做出规定。为严格落实食品安全“四个最严”要求，规范重点液态类食品散装运输行为，国家市场监管总局于2025年2月17日发布了《中华人民共和国食品安全法（修正草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
此次食品安全法修正聚焦重点液态类食品散装运输许可准入事项，增加一条，修改一条，增设准入要求与配套的罚则规定。在业界看来，这释放了对液态类食品散装运输行为的强监管信号，对2024年“油罐车运输食用油”事件作出了回应。河北农业大学孙娟娟发文认为，“油罐车运输食用油”事件不仅暴露了运输环节的监管漏洞，还让液态类食品及其在非消费端的安全保障成为关注。因此，食品安全法亟须进行修正。
报告还提及修改传染病防治法。此前在2023年10月，传染病防治法修订草案已提请十四届全国人大常委会第六次会议初审。2024年9月，修订草案提请十四届全国人大常委会进行了二次审议。修订重点聚焦在疫情防控的经验总结。按流程，该修订草案还要进行三次审议。
加强人工智能等新兴领域立法研究
此次报告中值得注意的是，2025年将围绕人工智能、数字经济、大数据等新兴领域加强立法研究。
在今年两会期间，人工智能等新兴领域的立法工作也是各位代表委员关注的重点，不少代表委员就此话题提出议案提案。
全国人大代表，小米集团创始人、董事长兼CEO雷军就提交了一份关于加强“AI换脸拟声”违法侵权重灾区治理的建议。雷军提出，目前人工智能已经深入到人民群众生活的各个方面，但“AI换脸拟声”不当滥用已成为违法侵权行为的重灾区，AI深度合成技术所需素材获取便利、技术使用门槛低、侵权主体及其手段隐蔽性强等特点，给治理带来较大挑战。
雷军建议，针对“AI换脸拟声”等问题，探索推出人工智能单行法，提高立法位阶及其效力，在分级分类的基础上进行务实治理，明确“AI换脸拟声”应用边界红线，完善侵权证据规则，加大对利用人工智能技术实施犯罪行为的刑事处罚力度。
据央视新闻报道，全国人大代表、马鞍山市委书记袁方也在两会上表示，数字经济、人工智能、大数据等新兴领域的发展日新月异，迫切需要尽快完善相关的法律法规，规范行业发展，保障公民权益，维护国家和社会安全。建议加快新兴领域立法，尽快出台人工智能法，对人工智能的研发应用安全等进行全面规范。
1月12日至13日召开的中央政法工作会议要求，对存在时间差、空白区的要推动“立”。针对重点领域、新兴领域、涉外领域，司法部要主动研究提出立法建议。比如，要研究无人驾驶、低空经济、人工智能、虚拟货币、数据权属等新问题。
近几年，社会各界对人工智能、大数据等新兴领域的立法工作呼声一直很高。包括中国政法大学数据法治研究院教授张凌寒在内的AI善治学术工作组撰文指出，“2024年可视为中国人工智能法治研究的新元年”。而在全国人大常委会工作报告所提出的加强人工智能等新兴领域立法研究的部署要求下，该领域的立法研究可能在2025年持续迎来热潮。
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